Dos Bocas, entre los límites de lo técnico y lo legal

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Por Alejandro Villaseñor Gutiérrez

Todos sabemos que la ley en México regula cosas tan cotidianas como la remodelación o construcción de una casa. Podríamos enumerar muchos requisitos como el permiso de uso de suelo –dependiendo del giro que se le quiera dar a la obra-, la autorización de la delegación y muchos otros más. Ahora bien, ¿nos hemos puesto a pensar en todas las normas legales que deben aplicarse a la construcción de algo más caro y complejo que una casa? Por ejemplo, la construcción de una obra de infraestructura a la que se destinarían miles de millones de pesos de dinero público. Éste, sin duda es un tema sobre el que vale la pena reflexionar.

Cuando hablamos de los proyectos de infraestructura que el actual gobierno busca impulsar, inmediatamente surge la polémica. El Aeropuerto Internacional Felipe Ángeles en Santa Lucía, el Corredor Transístmico, o el Tren Maya son sólo algunos de los proyectos emblemáticos de esta administración, y todos ellos de alguna forma u otra están rodeados de dudas e incertidumbre. Pero si tuviéramos que escoger un proyecto que realmente genera cuestionamientos, sin duda sería el de la Refinería de Dos Bocas en Tabasco. Cuando se anunció la intención del gobierno de invertir 8 mil millones de dólares para la construcción de una nueva refinería, desde distintos sectores de la sociedad se encendieron alarmas. Se ha puesto en duda si es racional destinar tal cantidad de dinero a una empresa como PEMEX, que se encuentra al borde de la quiebra y que es en su ramo la empresa más endeudada del mundo. También se ha dicho que si la intención del gobierno es rescatar a la paraestatal, porqué no invertir mejor esos cuantiosos recursos en áreas mucho más rentables que la refinación , como lo pueden ser la exploración o producción. En el contexto de la emergencia sanitaria provocada por el Covid- 19 y las enormes repercusiones económicas que está tendiendo, varios cuestionan la decisión del gobierno de seguir con la construcción de este proyecto en lugar de destinar ese dinero a un plan de recuperación económica. Por último, desde el sector científico existe enorme preocupación sobre el impacto ecológico que la Refinería. Y así es que el proyecto de Dos Bocas resulta polémico desde donde se le vea. Sin embargo, el objetivo de este articulo no es ahondar en estas cuestiones de forma particular, que en su mayoría ya han sido bastante exploradas, sino hacer un análisis de cómo se ha venido desarrollando este proyecto desde su concepción, y cuales han sido las principales implicaciones jurídicas y legales que ha tenido.

La construcción de la Refinería de forma oficial comenzó el 1º de agosto de 2019, en el municipio de Paraíso en Tabasco. De acuerdo a la legislación mexicana, PEMEX debió cumplir con requisitos antes de iniciar la obra. Estos son:

  1. Evaluación de impacto ambiental. El artículo 28 de la Ley de Equilibrio Ecológico estipula que para cualquier obra referente a la industria petrolífera de forma obligatoria deber presentarse una Manifestación de Impacto Ambiental, para poder medir los posibles efectos de dicha obra sobre el medio ambiente y en la medida de lo posible mitigarlos. Esta Manifestación de Impacto Ambiental deberá de ser presentada ante la ASEA –Agencia de Seguridad Energía y Ambiente-, para que en un término de 60 días, emita una resolución respecto a dicho informe. 
  2. Ante la Semarnat deberá tramitarse el “cambio de uso de suelo”, donde esta Secretaría deberá verificar que el proyecto por construirse no comprometerá de manera significativa la biodiversidad de la zona.
  3. La Ley de Equilibrio Ecológico mandata que se cumpla con el Plan de Ordenamiento Ecológico de la zona, que es donde se determina en qué áreas pueden llevarse a cabo proyectos de este tipo. Hay zonas denominadas “Áreas prioritarias de conservación” donde por ley no pueden realizarse este tipo de proyectos.
  4. Como resultado de la Reforma Energética, para poder desarrollar cualquier proyecto dentro del sector energético del país, es necesario presentar ante la Secretaría de Energía una Evaluación de Impacto Social. A grandes rasgos lo que debe de contener dicha evaluación, es un estudio sobre el impacto económico, ecológico y social que la obra de infraestructura puede provocar sobre la población y comunidades cercanas a donde ésta se llevará a cabo.

Además de los requisitos antes señalados, es importante mencionar que para la primera fase de la construcción de la Refinería de Dos Bocas se van a destinar 50 mil millones de pesos, los cuales tuvieron que ser aprobados en el Presupuesto de Egreso de la Federación, que es elaborado por la Secretaría de Hacienda y debe de ser aprobado en la Cámara de Diputados por una mayoría absoluta, es decir, por la mitad más uno de los diputados presentes.

Otro aspecto que es importante analizar es el de quién va a construir la Refinería de Dos Bocas. Al haber lanzado una convocatoria de licitación restringida, es decir, en la que sólo participan empresas previamente seleccionadas por el gobierno, y posteriormente declarado ésta desierta, el gobierno terminó asignando la construcción de la refinería a la Secretaría de Energía y PEMEX, mediante contrato de administración. A su vez, la Secretaría de Energía invitó a siete empresas –una sola mexicana- a participar en la licitación de seis paquetes que conforman la construcción de Dos Bocas. El primero de estos paquetes es para a construcción de la planta coquizadora y la planta combinada; el segundo para la edificación de la plantas hidrosulfuradoras de disel, gasolina y naftas; el tercer paquete concierne a las plantas de desintegración catalítica y el quinto paquete es para la elaboración de las terminales de almacenamiento.

Por último, no debemos olvidar la importancia del entorno internacional y las implicaciones que éste puede tener para el país. Desde el punto de vista jurídico, no debemos olvidar que México ha suscrito varios acuerdos que incluyen el tema de los hidrocarburos desde distintos ámbitos. Por lo que el cumplimiento de estos también es un elemento que debemos tomar en cuenta para prever como va a operar la Refinería de Dos Bocas. Por citar un solo ejemplo, los Acuerdos de París para el Cambio Climático, suscritos por México en 2016 obligan al país a reducir de forma considerable la quema de combustibles fósiles. Por todo esto, es más que necesario tener en cuenta el tema internacional cuando reflexionemos sobre el proyecto de esta Refinería y las implicaciones legales que puede tener.

Para terminar, hay que señalar que el objetivo de este artículo es invitar a la reflexión. Más que llegar a conclusiones, lo que aquí se busca es recalcar que además de las implicaciones técnicas y económicas, que sin duda son enormes, también hay que tener presentes las implicaciones jurídicas y legales que la construcción de esta Refinería tendrá. Sobretodo, este artículo es una invitación a pensar y abordar temas como éste desde un enfoque integral. Estamos convencidos que en la medida que temas complejos sean abordados desde de forma interdisciplinaria, tendremos mucho más perspectiva para hacer análisis serios y útiles, y cuando hablamos sobre múltiples disciplinas por supuesto que incluimos al Derecho, ya que si no tomamos en cuenta el marco legal que rige y regula los programas de infraestructura del gobierno, no dejaremos de tener una visión limitada y parcial sobre estos.

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