Hidrocarburos: la misma reforma en distinto gobierno

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Por: Fluvio Ruíz Alarcón

Plataforma de PEMEX.

Conforme a lo planteado en la campaña electoral de 2018, el decidido apoyo a Petróleos Mexicanos, es uno de las componentes fundamentales de la política económica del actual gobierno. Esta postura ha provocado fricciones con la dinámica sectorial forjada por la implementación de la reforma energética y heredada de la administración anterior.

Particularmente, tras la decisión presidencial de suspender las rondas licitatorias de contratos de exploración y producción, así como los llamados farm outs de Pemex; tal y como se plasmó en la plataforma electoral de la Coalición Juntos Haremos Historia. 

En respuesta, diversos actores han planteado que el Ejecutivo Federal abandone lo que no son solo propuestas de campaña, sino el reflejo de principios muy enraizados en el imaginario colectivo de quienes conforman la base social de la nueva clase política gobernante. A despecho de ello, en distintos foros y medios se insiste en la reanudación de las licitaciones y los farm outs, sin que se propongan cambios ni en el marco jurídico ni en lo esencial de los procedimientos utilizados en las rondas efectuadas durante el gobierno de Enrique Peña Nieto. Como si estos meses de la nueva administración, hubieran sido solo una pausa en el ineludible sendero de la reforma….

El gobierno necesita hacer una evaluación profunda e integral de lo que ha representado la implementación de la reforma energética; e implica ir más allá del propio discurso gubernamental que da a entender que los criterios casi únicos de evaluación serían los niveles de producción alcanzados y el monto de las inversiones realizadas por los operadores. Sin duda que son factores muy relevantes; pero una evaluación integral requiere tomar en cuenta una gran variedad de elementos para obtener una visión global del proceso de apertura del sector petrolero en términos institucionales, económicos, fiscales, sociales, educativos, tecnológicos, ambientales y procedimentales. Sería un gravísimo error histórico, analizar los resultados de las licitaciones únicamente desde la estrecha perspectiva del extractivismo rentista o aún desarrollista.

Administrar inteligentemente los declinantes recursos petroleros del país. 

· Evaluar el desempeño de las licitaciones internacionales de contratos de exploración y explotación. 

  • Revisar los procesos de adjudicación y la legalidad de los contratos otorgados. 

· Posponer, hasta que sea modificado su esquema, las alianzas (farmouts) de Pemex. 

Incluso, para obtener el panorama general de las licitaciones sería importante recapitular las etapas previas a la realización de las mismas. En este sentido, se debe esclarecer el hecho de que, en contra de lo expresamente señalado en la propia reforma, no se le hayan entregado a Pemex todos los campos en producción, ni se le haya reconocido el justo valor económico de sus inversiones hechas en las áreas que no retuvo, tras la Ronda Cero. Después, habría que revisar el proceso de otorgamiento y el contenido de los diversos tipos de contratos licitados en todas las convocatorias. En particular, se debe analizar el caso de los 65 contratos de licencia otorgados por el gobierno anterior y en los cuales no se estableció el pago de un bono a la firma, a pesar de ser una contraprestación obligatoria para este tipo de contratos, conforme a la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos. También sería importante conocer la evaluación de ciertas cláusulas contractuales específicas, como la que otorga un 25% de valor recuperable adicional al contratista, en la inversión en exploración. Un subsidio que ni de lejos tiene Petróleos Mexicanos, al cual solo se le permite deducir estos costos. Este punto es muy relevante porque una de las variables que determinará el reparto real de la renta y las utilidades, de los proyectos donde aplica, es la recuperación de costos. Conforme se vaya obteniendo la información, se podrán hacer comparaciones entre los beneficios esperados para el Estado de acuerdo a los modelos fiscales de los contratos y los realmente obtenidos.

Ahora bien, aunque la eventual evaluación pudiera no ser tan negativa y la falta de crecimiento económico se esgrimiera como argumento pragmático frente a la firmeza ideológica del gobierno; sería muy difícil convencer a quienes se movilizaron contra la reforma energética y forman parte del núcleo duro y mayoritario del respaldo social del actual gobierno, que la reanudación de las licitaciones no sería una grave claudicación política y de principios. Esto descartaría la realización de rondas en lo que resta del sexenio y, de acuerdo a la plataforma electoral de 2018, condicionaría los farm outs a la realización de cambios en “su esquema”. Un cambio de esquema significativo, sería darle a Pemex la capacidad de establecer alianzas por sí mismo, lo que requiere modificaciones en la legislación secundaria de la reforma energética.

Por otro lado, las contradicciones que existen hoy en día, entre diversos instrumentos normativos y la orientación general del gobierno en materia petrolera; provocan una gran incertidumbre, porque los ajustes que se realizan a dichos instrumentos, son casuísticos e imprevisibles. En sentido contrario, decisiones políticas y modificaciones reglamentarias que podrían esperarse de un gobierno de izquierda, simplemente no han ocurrido, al no hacerse un análisis de conjunto del diseño sectorial heredado. 

Un lustro de implementación de la Reforma, ha hecho difícilmente reversible la apertura al capital privado en ciertos eslabones de la cadena productiva de los hidrocarburos. Esto plantea la necesidad de revisar y fortalecer los instrumentos del Estado para consolidar y garantizar la preeminencia del interés público sobre el privado. 

Recordar- la segunda línea de acción estratégica de la plataforma electoral de la hoy coalición gobernante establecía:

Modificar la reforma heredada del pasado gobierno, con el mayor consenso social y político posibles, daría claridad y estabilidad a una nueva dinámica sectorial, al tiempo que permitiría hacer coherente la orientación y objetivos de las políticas públicas“, con el diseño institucional, el marco jurídico, las medidas regulatorias y demás instrumentos derivados. Todo esto reduciría la incertidumbre que termina frenando las inversiones privadas cuya importancia es indiscutible en ciertas áreas. Los operadores petroleros se adaptan a los arreglos institucionales de cada país, a condición de obtener ciertas garantías sobre la estabilidad y predictibilidad de las nuevas reglas del juego.

Asimismo, debemos recordar que la reforma fue omisa en materia de investigación, desarrollo, innovación y asimilación tecnológica. Incluso, en la parte meramente presupuestal de esta materia, el monto de la inversión estatal obligatoria se redujo. De ser el 0.65% del valor de la producción, a partir de la reforma de 2008, hoy se destina el mismo 0.65% pero de la renta petrolera. Más allá de lo presupuestal, “necesitamos desarrollar una industria y una empresa petrolera nacional competitivas, apoyadas en una sólida base científica y tecnológica”, en cuya construcción juegue un papel de primer orden el Instituto Mexicano del Petróleo. 

Reivindicar la soberanía nacional sobre los recursos petroleros, consolidar la rectoría estatal del sector, fortalecer a Pemex como empresa pública, sentar las bases de un sistema sectorial de innovación y dar certeza a la inversión privada complementaria; bien merecen un esfuerzo legislativo serio y profundo.

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